［参考訳］

米国著作権局長マリア・A・パランテによる意見陳述
裁判、知的財産及びインターネットに関する小委員会
司法委員会
米国下院第113議会第1会期
2013年3月20日

「著作権局長による米国著作権法改正の要請」

　本日は、皆さんの前で著作権法の現状について議論する機会をいただきありがとうございます。私のメッセージはシンプルです。それは、著作権法は年月の経過による歪みを見せており、皆さんにご注目頂く必要があるということです。既に多くの指摘があるとおり、（現在の著作権法では）著作者は効果的に保護されておらず、誠実な企業が明瞭なロードマップを持てずにいます。また、裁判所も十分な方向性を持つことができておらず、そして、消費者やその他の一般市民はますます苛立っています。問題点は非常に多い上に、複雑で、相互に関連しています。そして、それらは、国民全体を含む著作権法の生態系（エコシステム）のあらゆる部分に影響を及ぼしています。米国連邦議会は、これからお話しする理由により、著作権法のより広範な改正の一環として、今後数年をかけてこれらの問題に包括的に取り組むべきです。包括的な努力により、一歩下がって、問題を時に全体的に、時に細かく検討することや、問題が全体として著作権法上の公平性にどのように関係しているのか、あるいはしていないのかについて検討することが可能となるでしょう。特にこの小委員会には、著作権法の特定の条文の改正だけにとどらまず、文化と商業の双方にとって同様に利益となる先進的な枠組みを作り出すという、小委員会がこれまでに成し遂げてきたことを改めて実行するチャンスがあります。

　議会が著作権の分野で広範囲に及ぶ決議を行ってから15年が経ちました。その間、議会は法と商業の発展の点で、非常に明白かつ広範囲にわたる足跡を残すことができました。（たとえば、）議会は、ネット上の媒介者（例：インターネットサービスプロバイダ）の「交通ルール」や、著作権者によりコンテンツ保護のために用いられる技術的保護手段（いわゆる「TPM」）の回避を一般的に禁止する規定を創設したデジタルミレニアム著作権法（「DMCA」）を制定しました。またDMCAは、フェアユースその他の非侵害利用を促進するため、申立人が当該事案につきTPM条項の適用を一時的に除外するためのルール作りの仕組みも創設しました（「1201条ルールメイキング」）。

　とはいえ、現行の著作権法の大部分は1976年に制定されたものです。交渉に20年以上を要した同法は、アナログの問題に取り組むため、そして、米国とベルヌ条約という国際的な基準とのさらなる調和のために起草されたものです。加えて、現行の著作権法は、バランスと歩み寄りを達成したものとして、正当にも多くの人に支持されていますが、その長い時間の積み重ねの結果、21世紀においても実効的でありうるとの希望は叶いませんでした。事実、1976年改正の多くの場面で議会と密接に協働した元著作権局長のバーバラ・リンガーは、後日、同法のことを「古き良き1950年の著作権法」（good 1950 copyright law）〔筆者注：おそらく、「1950年頃基準の良い著作権法」といった意味でしょうか。〕と呼んだほどです。

　私は、今こそ議会が、従前よりももっと先進的でより柔軟な、「偉大な次世代の著作権法」（The Next Great Copyright Act）について考えるべきときだと思います。なぜなら、コンテンツが21世紀の生活のいたるところに広く普及している以上、著作権法もまた、それを扱う必要がある人にとって、より専門的でなく、もっと役に立つものであるべきだからです。確かに、ある程度の指針は規則や教育により示されうるものです。しかし、私が言いたいのは、著作権法の基本的な規則を理解するのに弁護士の軍勢が必要となるようなら、今こそ新しい法律が求められている、ということです。

　議会が検討すべき中心的な問題は、デジタル時代において、何を著作権者の支配下に置き、何を支配下に置かないかです。私は、著作権者による支配が絶対的であるべきだとは思いませんが、有意義なものである必要があると思います。世界中の人々はますますモバイル機器を使ってコンテンツにアクセスするようになっており、その中で、19世紀、そして20世紀の著作権法において正に中心であった物理的な複製物を必要とし、又はそれを求める人はますます少なくなっていくでしょう。

　また、政策論争において哲学的な議論が行われる中で、著作権法の改正は、最終的には、複雑で時に難解な条文の交渉、すなわち、議会の指導力と著作権局のような専門機関の補助が必要となる交渉へと帰着します。問題のリストは長いものです：独占的な権利の範囲の明確化、図書館やアーカイブのための例外規定や制限規定の修正、孤児著作物への取り組み、（様々な理由により）印刷物を読めない人々への対応、教育機関への指針の提供、適切な場合の付随的複製に関する適用除外、執行に関する規定のアップデート、法定賠償に関する指針の提供、DMCAの有効性の再検討、著作権侵害の少額賠償請求（small copyright claims）の支援、音楽市場の改編、有線送信及び衛星送信の枠組みのアップデート、新しいライセンス制度の促進、そして、著作権登録・記録システムの改善です。

　そうは言っても、議会は、多くの中心的な問題について既に土台を築いており、何もないところから始める必要はありません。例えば、議会は既に10年以上にわたって録音物に関する公の実演権について議論を重ねている上、市場において音楽の著作物がライセンスされる方法の改善についても真剣に検討しています。それゆえ、これらの問題については、解決へ向けて機は熟しています。

　同様に、議会は近年、ファースト・セール・ドクトリンや孤児著作物、図書館に関する例外規定、法定ライセンス制度の改良、1972年2月15日以前の録音物（pre-72 sound recordings）の連邦法による保護、そして書籍のマスデジタイゼーション（大量デジタル化）など、多様かつタイムリーな項目に関する多くの研究を著作権局に要請してきました。さらに、著作権局は著作権侵害の少額賠償請求及び視覚芸術家への再販売ロイヤルティについても報告の準備を進めています。

　議会はまた、著作権法が今日においても有意義で実用的なものであることを確かにするためには、「偉大な次世代の著作権法」について新しい目で見る必要がありそうです。そして、そのためには、著作権法の一般的な枠組みに関するいくつかの大胆な調整が必要となるでしょう。まず、著作権の保護期間が長いことによりもたらされる圧力や行き詰まりをいくらか軽減することについて検討してはいかがでしょうか。軽減する方法としては、例えば、著作権者の遺族や相続人がその利益を著作権局に登録しない限り、著作者の死後50年間の経過により著作物をパブリックドメインとする方法があります。また、やむを得ない事情がある場合には、「著作権者はその著作物の複製及び頒布について事前に許諾を与えるべきである」という著作権法の一般原則を覆すべきです。例えば、教育機関や図書館による有償又は無償での一定の利用については、著作権者に対し、そのような利用を防ぐには異議を述べ、又は「オプトアウト」するように求めることが考えられます。

　議会が著作権法の改正を検討する場合、公共の利益をいかに最優先で達成するかが第一の挑戦となるでしょう。これは公共の利益をどのように定義し、誰がその代弁者となるかという点を含みます。自らが適任であると感じる組織はいくらでもあるかもしれません。また、多くの論点において、実際に様々な発言者がありえるところです。しかしながら、（代弁者となるべき）団体や代理人が一つ（一人）だけ存在する訳でもありません。そのため、著作権法の改正に当たり、議会は著作権法上の公平性を全体として考察し、全体の枠組みにおける調和を目指して努力すべきです。著作権法を、表現の自由のためのセーフハーバーや適正手続の保障、アクセスの仕組み、そして知的財産への敬意を兼ね備えたものとすることは可能であり、そして必要なことなのです。

　このような目的で、議論に争いがなければよいと私が望んでいることについて述べたいと思います。著作者の問題は、公共の利益と絡み合っています。著作権法による第一の受益者として、彼らは公共の利益の対抗勢力ではないどころか、考慮すべき要素の正に中心です。連邦最高裁の言葉を借りれば、「著作権法の直接の効果は、著作者の創作的活動に対する公正な対価を保証することである。しかし、その究極的な目的は、このような著作者に対するインセンティブにより、一般公共の利益のために、芸術的創造性を促進することである」。議会には、作詞（作曲）家や作家、映画製作者や写真家、そして視覚芸術家を含む著作者のことを心に留めておく義務があります。著作者を養えない法律など不合理であり、それはもうほとんど著作権法ではないでしょう。

　最後に、著作権局を進化させることを「偉大な次世代の著作権法」の大きな目的とすべきです。要するに、「21世紀の著作権法」が「21世紀の政府機関」なしで十分に機能するのは難しいだろうということです。著作権局の専門知識は、（著作権局の）公式研究や議会での公聴会、条約交渉、貿易協定、政策提案、そして、法解釈（法律やその立法の歴史における法解釈はいうまでもなく、裁判所の判断における法解釈も）を含む、過去100年にわたる無数の貢献に反映されています。しかしながら、今日では、多くの有権者は、著作権局に対し、著作権局がこれまで行ってきたことをより望ましい形で行うよう求めるとともに、著作権法がより機能するよう新たな助力を行うこと―少額賠償請求の裁定機関による仲裁・和解業務の提供を管理することから、勧告意見を発表することまで―を希望しています。さらに、既に他の指摘があるように、著作権法の条文は過度に詳細になり、以前より迅速な対応ができなくなっています。もし一定の側面を行政的に対処することができれば、著作権法も今よりも有用で柔軟なものになるでしょう。

　終わりに、この小委員会のメンバーに対し、その著作権政策に関する関心や関与に対する感謝の気持ちを表明するとともに、大きな視野でお考え頂くようお願いしたいと思います。「偉大な次世代の著作権法」は、皆さんが包括的に取り組めば実現可能です。そして、これまで通り、著作権局のスタッフは皆さんのために行動します。